พลวัตกฎหมายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์: การปลดล็อกการผลิตสุราเพื่อรายย่อยที่ยังต้องไปต่อ

หากว่ากันด้วยเรื่องประวัติศาสตร์กติกาที่เกี่ยวข้องกับเครื่องดื่มแอลกอฮอล์นั้นมีมาอย่างยาวนาน อย่างน้อยในช่วงยุคสมัยที่ไม่ไกลจากตัวมาก ประเทศไทยเคยบังคับใช้ พ.ร.บ.ควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ.2551 โดยมีมาตรา 32 ระบุเอาไว้ว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ หรือแสดงชื่อ หรือเครื่องหมายของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ อันเป็นการอวดอ้างสรรพคุณหรือชักจูงใจให้ผู้อื่นดื่มโดยตรงหรือโดยอ้อม” ซึ่งเป็นที่ถกเถียงและนำมาสู่กับปรับแก้ ปลดล็อกให้การประชาสัมพันธ์เหล้าเบียร์สามารถทำได้ แต่ก็ยังคงมีข้อจำกัดอยู่ไม่น้อย

กฎหมายอีกหนึ่งฉบับที่เป็นบทสนทนาหลักเมื่อพูดถึงเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ก็คือ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต เพราะกฎหมายที่ว่านี้เป็นตัวกำหนดเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ โดยเฉพาะในการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ทำให้ผู้ผลิตรายย่อยต้องเผชิญกับข้อจำกัดมากมาย ซึ่งมีการประกาศใช้ฉบับใหม่เมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2568 นับเป็นเวลา 1 ปีเต็มแล้ว

หากย้อนกลับไปก่อนช่วงที่จะมีการเปลี่ยนแปลงกฎหมาย อย่างที่ทราบกันดีว่าการต้มเบียร์ หมักสุรา หรือสร้างแบรนด์เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของตัวเองขึ้นมาสักขวด ผู้ประกอบการรายเล็กต้องเผชิญกับกฎเกณฑ์และเงื่อนไขมากมาย ตั้งแต่ข้อกำหนดด้านกำลังการผลิต เงินทุน ไปจนถึงกติกาที่ทำให้ตลาดสุราไทยถูกตั้งคำถามอยู่เสมอว่า แท้จริงแล้วมันเปิดพื้นที่ให้คนตัวเล็กมากพอแล้วหรือยัง

ข้อเรียกร้องให้ปลดล็อกการผลิตสุราจึงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากเสียงของผู้ประกอบการรายย่อยและชาวบ้าน กระทั่งขยายไปสู่การเคลื่อนไหวของคนรุ่นใหม่ ชนชั้นกลาง และภาคประชาสังคม ก่อนจะกลายเป็นหนึ่งในประเด็นทางการเมืองที่ถูกหยิบยกขึ้นมาอย่างจริงจังในช่วงหลังการเลือกตั้งปี 2562

สรงกรณ์ เตชวณิชย์พงศ์ นักวิจัย 101 PUB ได้จัดทำวิจัยเรื่อง พลวัตกฎหมายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ศึกษาช่วงหลังการเลือกตั้ง 2562 เป็นต้นมา เนื้อหาเน้นไปที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ ‘การผลิต’ แอลกอฮอล์ โดยใช้วิธีการสำรวจข้อเสนอของคนแต่ละกลุ่ม เช่น นักการเมือง ข้าราชการ หรือกลุ่มรณรงค์ต่างๆ และหาว่าอะไรคือพื้นที่ตรงกลางที่ทุกฝ่ายเห็นตรงกัน ซึ่งนำมาสู่การผลักดันกฎหมายในช่วงที่ผ่านมา

จากการผูกขาด สู่การพยายามเปิดพื้นที่การผลิตให้รายย่อย

หากย้อนดูพัฒนาการของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในช่วง 20 กว่าปีที่ผ่านมา จะเห็นว่าแนวโน้มของการผลิตแอลกอฮอล์ปรับเปลี่ยนไปในทิศทางค่อนข้างเสรีมากขึ้น จากเดิมที่รัฐเป็นฝ่ายเดียวที่สามารถผลิตได้ มาเป็นให้เอกชนสามารถประมูลสัมปทานเพื่อเข้ามาผลิต หลังจากนั้นระบบดังกล่าวถูกยกเลิกไปและเปลี่ยนเป็นการกำหนดเงื่อนไขให้กับผู้ต้องการผลิต เช่น ผู้ผลิตเบียร์ต้องสามารถผลิตให้ได้อย่างน้อยปีละ 10 ล้านลิตร หรือมีทุนจดทะเบียน 10 ล้านบาท 

ว่ากันตามตรงเงื่อนไขเหล่านี้ไม่ได้ง่ายนัก โดยเฉพาะกับผู้ประกอบการรายเล็ก ทำให้เกิดการเรียกร้องให้แก้ไขกฎหมาย เพื่อให้รายย่อยสามารถผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และเข้าสู่ตลาดได้ง่ายขึ้น

การเคลื่อนไหวดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง และเห็นภาพชัดเจนอย่างมากในช่วงการเลือกตั้งปี 2562 เพราะนี่คือหมุดหมายสำคัญที่ทำให้ประเด็นการปลดล็อกการผลิตสุรากลายเป็นวาระใหญ่ทางการเมืองในนามของ ‘สุราก้าวหน้า’ ที่ไม่ได้จำกัดขอบเขตการเรียกร้องอยู่เพียงเรื่องการผลิตสุรา แต่ยังเชื่อมโยงไปถึงสิทธิในการประกอบอาชีพและการแข่งขันทางเศรษฐกิจด้วย

ในปี 2565 ร่างกฎหมายสุราก้าวหน้าถูกนำเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร แม้ท้ายที่สุดจะไม่ผ่านความเห็นชอบ แต่ยังเห็นภาพสะท้อนว่าพรรคการเมืองที่มีบทบาทนำขณะนั้น อย่างพรรคก้าวไกล (ขณะนั้น) และพรรคเพื่อไทย มีเจตนารมณ์ทางการเมืองที่จะช่วยผลักดันให้การปลดล็อกนั้นเกิดขึ้นจริง 

อย่างไรก็ตาม ก่อนการลงมติเพียงหนึ่งวัน รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ออกกฎกระทรวงการผลิตสุรา พ.ศ.2565 ผ่อนคลายข้อจำกัดบางประการ เช่น เปิดให้ประชาชนสามารถขออนุญาตผลิตสุราเพื่อบริโภคเอง และยกเลิกข้อกำหนดด้านกำลังการผลิตสำหรับโรงเบียร์และ BrewPub ทั้งนี้กฎเกณฑ์เกี่ยวกับกำลังการผลิต เครื่องจักร และปริมาณการผลิตสำหรับสุราบางประเภทยังคงอยู่ ทำให้การเปลี่ยนแปลงครั้งนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเพียงการ ‘เปลี่ยนล็อก’ มากกว่าการปลดล็อกอย่างแท้จริง เพราะเป็นการแก้ไขในระดับกฎกระทรวง ขณะที่สุราก้าวหน้าต้องการแก้ไขกฎหมายแม่อย่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต เพื่อวางกรอบใหม่ให้กับกฎเกณฑ์ที่จะออกตามมา

หลังเลือกตั้งครั้งถัดมาก็คือปี 2566 จนถึงปัจจุบัน ได้มีการแก้ไขกฎหมายสรรพสามิตแล้ว ซึ่งสาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมายคือการเพิ่มเจตนารมณ์ลงไปอย่างชัดเจน ส่วนหลักที่แก้ไขคือ มาตรา 153 โดยเพิ่มเนื้อความในวรรคสาม ดังนี้

“กฎกระทรวงตามวรรคสองให้คำนึงถึงมาตรฐานการผลิตสุรา และต้องสนับสนุนให้สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร วิสาหกิจชุมชน องค์กรเกษตรกร หรือผู้ประกอบการรายย่อย สามารถขอรับใบอนุญาตผลิตสุราเพื่อการค้า โดยนำสินค้าเกษตรในประเทศผลิตป็นสุราทุกประเภที่อาจมีสีหรือมีกลิ่นได้ แต่มิให้กำหนดหลักเกณฑ์ใดในการพิจารณาออกใบอนุญาตที่เป็นการเลือกปฏิบัติหรือผูกขาดทางเศรษฐกิจโดยไม่เป็นธรรม หรือสร้างภาระเกินสมควร เว้นแต่เป็นการกำหนดสัดส่วนความเป็นเจ้าของของบุคคลซึ่งมิใช่บุคคลสัญชาติไทย หรือเป็นการผลิตสุราของของรัฐวิสาหกิจที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการผลิตสุราหรือเพื่อส่งเสริมผู้ประกอบอุตสาหกรรมรายย่อย” (เน้นโดยผู้เขียน)

สรุปให้เข้าใจง่ายขึ้น คือการแก้กฎหมายครั้งนี้เพื่อที่จะเขียนกฎกระทรวงเป็นกติกาว่า ต่อไปไม่สามารถกำหนดกฎว่าต้องมีทุนการผลิต 10 ล้านบาท หรือผลิตให้ได้อย่างน้อยปีละ 10 ล้านลิตรอีก ซึ่งเป็นการแก้กฎหมายเพื่อบังคับให้กฎกระทรวงอนุญาตให้รายย่อยผลิตได้ง่ายขึ้น

เป้าหมายร่วมกันของรัฐบาลและฝ่ายค้าน

กฎหมายสรรพสามิต ที่ปลดล็อกการผลิตให้กับรายย่อย โหวตผ่านสภาฯ เมื่อ 15 มกราคม 2568 และประกาศลงราชกิจจานุเบกษาในวันที่ 5 มิถุนายน 2568 มีอีกประเด็นที่น่าสนใจในงานวิจัยของสรงกรณ์คือ เป้าหมายที่ทั้งเหมือนและแตกต่างกันของพรรคแกนนำฝ่ายรัฐบาลอย่างพรรคเพื่อไทย และฝ่ายค้านอย่างพรรคประชาชนในช่วงเวลานั้น 

ผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลและฝ่ายค้านมีเป้าหมายร่วมกันคือ การเพิ่มโอกาสในการประกอบอาชีพให้คน ปลดล็อกการผลิต เพิ่มการแข่งขัน มองว่าเป็นเรื่องของสิทธิในการประกอบอาชีพ ใครอยากผลิตเหล้าก็ควรจะทำได้ รวมถึงมีเป้าหมายในการสร้างผู้ประกอบการรายย่อยเป็นหลัก เพื่อให้มีโอกาสเป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ในอนาคตได้ 

ในส่วนของฝ่ายค้านเป้าหมายเพิ่มเติมคือเป็นบรรทัดฐานให้อุตสาหกรรมอื่นๆ ว่าต้องไม่มีกฎเกณฑ์มากีดกันการเข้าสู่ตลาด 

ฝ่ายรัฐบาล นอกจากเป้าหมายเดียวกันเรื่องการสร้างผู้ประกอบการรายย่อยแล้ว ยังมีเป้าหมายหลักคือการสร้างเศรษฐกิจมากกว่าทำให้คนบริโภคมากขึ้น เพิ่มส่วนแบ่งทางการตลาดของสุราชุมชนมากขึ้น และส่งเสริมการท่องเที่ยวมากกว่าตลาดขยายตัว

ทั้งนี้ ยังมีเรื่องที่ฝ่ายรัฐบาลหรือทางฝั่งราชการเองมีความกังวลคือไม่อยากให้ประชาชนสามารถผลิตดื่มเองที่บ้านได้อย่างไร้การกำกับดูแลจากรัฐ จึงมีแนวคิดว่าหากใครจะผลิตดื่มเองที่บ้านต้องแจ้งรัฐให้ทราบด้วย 

ในประเด็นเดียวกันนี้ฝ่ายค้านเองมองว่า ต้องมองให้เหมือนการทำกับข้าวว่าเป็นสิทธิแบบหนึ่งที่คนเราสามารถรับความเสี่ยงด้วยตัวเองได้ ไม่จำเป็นต้องมาแจ้งกับทางรัฐหรือหน่วยราชการว่าผลิตเหล้าดื่มเอง ซึ่งส่วนนี้ปัจจุบันยังเป็นไปตามรัฐบาลอยู่ คือหากใครผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ดื่มเองต้องมาแจ้งกับรัฐก่อน

บทสนทนานอกภาคการเมือง

เมื่อพูดเรื่องการปลดล็อกการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ บทสนทนาที่มาพร้อมกันนั้นคือการปะทะกันกับความจริงในมิติสุขภาพและความปลอดภัย ในแง่ของสุขภาพ หลายคนมักกังวลว่า การที่คนผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ได้ง่ายขึ้น จะทำให้เยาวชนเข้าถึงง่ายขึ้นหรือไม่ หรือว่าการที่มีเหล้าให้กินมากขึ้น คนก็จะกินเหล้ามากขึ้นหรือเปล่า 

ในด้านการแข่งขันทางการตลาด งานวิจัยพบว่าฝ่ายที่เฝ้าระวังภัยสุราหรือแอลกอฮอล์ทั้งหลาย ยังตั้งคำถามอยู่ว่าสิ่งนี้จะทลายทุนผูกขาดได้หรือไม่ ทุนขนาดใหญ่จะกระทบกระเทือนหรือไม่ ซึ่งเขาเข้าใจว่าอาจจะมีผลบ้าง แต่อาจจะไม่ได้ทำให้ทุนใหญ่เล็กลง หรือทุนเล็กขึ้นไปใหญ่ได้เลย

กรณีกลุ่มทุนขนาดใหญ่เองก็มีคำตอบว่า คิดว่าตัวเองคงได้รับผลกระทบบ้าง แต่ก็น่าจะปรับตัวกันได้ รวมถึงเห็นด้วยกับการแก้ไขกฎหมาย แล้วยังบอกอีกด้วยว่าอยากทำแบรนด์ให้เป็นมากกว่าเบียร์เสียด้วยซ้ำ

ปลดล็อกผู้ผลิตสุราเพียงอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอ

จากการศึกษาพลวัตกฎหมายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ที่เน้นไปที่กฎหมายด้านการผลิต สรงกรณ์เห็นว่า การแก้ พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิตเพียงอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอต่อการสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมได้จริง เพราะกฎหมายฉบับนี้มีเรื่องเดียว คือทำให้คนผลิตง่ายขึ้นเท่านั้น แต่ในความเป็นจริงยังมีอุปสรรคอื่นๆ อยู่อีก เช่น อัตราการเก็บภาษีที่ยังเป็นอุปสรรคต่อรายย่อย เพราะอัตราการเก็บภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ดังกล่าวเก็บจากการขายปลีก ผู้ผลิตรายใหญ่ซึ่งมีต้นทุนการผลิตราคาถูกกว่า ก็เสียภาษีน้อยกว่า และเห็นได้ชัดจากที่แม้จะมีกลุ่มผู้ผลิตรายใหม่เข้ามาลงทุน อย่างกลุ่มคาราบาวเข้าตลาดมากว่าสองปีแล้ว ก็ยังชิงส่วนแบ่งตลาดได้ยากมาก ยังคงมีส่วนแบ่งตลาดน้อยกว่า 1%

ในส่วนของการโฆษณาก็ยังไม่ชัดเจนว่ารายย่อยจะมีโอกาสประชาสัมพันธ์มากน้อยแค่ไหน ขณะที่รายใหญ่สามารถวางแผนสร้างภาพจำถึงขั้นที่ว่า ‘เป็นมากกว่าเบียร์’ ไปแล้ว เพราะกฎหมายโฆษณายังไม่ลงตัว กลุ่มทุนใหญ่จึงยังสามารถอาศัยช่องทางไปโฆษณาผ่านตัวแบรนด์ และสินค้าอื่นๆ ของแบรนด์แทนได้

การสร้างสนามแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์จึงยังเป็นโจทย์ที่ยังต้องจับตากันต่อ ไม่จบลงเพียงแค่การปลดล็อกกฎหมายให้เกิดผู้ผลิตหน้าใหม่ได้ แต่ในอนาคต เราอาจต้องกลับมาทบทวนเงื่อนไขที่เกี่ยวข้อง รวมถึงช่วยทลายอุปสรรคให้รายย่อยแข่งขันกับทุนใหญ่ได้จริง 

กฎหมายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ กฎหมายเหล้าเบียร์ สุราก้าวหน้า สุราชุมชน เครื่องดื่มแอลกอฮอล์