ผลของกฎหมายนิรโทษกรรมต่อกฎหมายอาญา

พระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. 2569 มีผลใช้บังคับแล้วตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2569 โดยมีเนื้อหาสาระเป็น ‘กฎหมายนิรโทษกรรม’ ให้แก่ผู้ที่เข้าร่วมชุมนุมทางการเมืองหรือแสดงออกทางการเมือง อันมีมูลเหตุมาจากความขัดแย้งหรือแรงจูงใจทางการเมือง ซึ่งได้กระทำตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2548 ถึงวันที่ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2568 บทความนี้จะพูดถึงผลของกฎหมายนิรโทษกรรมต่อกฎหมายอาญา

1

กฎหมายนิรโทษกรรมคืออะไร

กฎหมายนิรโทษกรรม คือ กฎหมายที่กำหนดให้การกระทำบางอย่างของบุคคล ภายในช่วงเวลาใดช่วงเวลาหนึ่ง หรือภายในสถานการณ์ใดสถานการณ์หนึ่ง ไม่เป็นความผิด และให้ผู้กระทำการนั้นพ้นจากการเป็นผู้กระทำความผิด และไม่เคยถือว่าเป็นผู้กระทำความผิด ผู้ที่รับประโยชน์จากกฎหมายนิรโทษกรรมก็จะพ้นจากความรับผิดทางอาญาทั้งปวงภายใต้กรอบของกฎหมายนิรโทษกรรมนั้น

กฎหมายนิรโทษกรรม (amnesty law) มีความแตกต่างกับกฎหมายยกเลิกความผิดอาญา (decriminalization law) และกฎหมายล้างมลทิน (rehabilitation law) ซึ่งผลของกฎหมายนิรโทษกรรมมีความสัมพันธ์หลายอย่างกับกฎหมายอาญา ภายใต้หลักคิดเรื่องสี่กรอบของกฎหมายอาญา

2

สี่กรอบของกฎหมายอาญา

เวลาที่มีบุคคลกระทำความผิดอาญาจะมีกฎหมายอาญามาเกี่ยวข้องอยู่สี่กรอบ คือ

กรอบที่หนึ่ง กฎหมายกำหนดการกระทำที่เป็นความผิด

ในส่วนกรอบที่หนึ่งนี้ กฎหมายจะกำหนดการกระทำที่เป็นความผิดไว้เป็นฐานความผิดในประมวลกฎหมายอาญา หรือในพระราชบัญญัติต่างๆ ที่มีโทษทางอาญา

ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 มาตรา 8 กับ มาตรา 27 กำหนดห้ามชุมนุมกีดขวางทางเข้าออกสถานที่ทำการหน่วยงานของรัฐ ฯลฯ  ผู้ใดฝ่าฝืนจะมีความผิดและมีโทษจําคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

กรอบที่สอง การกระทำของบุคคลหนึ่งบุคคลใดไปตรงกับการกระทำที่กฎหมายกำหนดความผิดไว้

ในส่วนกรอบที่สอง เมื่อมีกฎหมายบัญญัติความผิดอาญาไว้แล้ว ต่อมาผู้กระทำไปกระทำการที่กฎหมายบัญญัติ ผู้กระทำก็ได้ชื่อว่าเป็นผู้กระทำความผิดอาญา ด้วยเหตุนี้ หากมีใครกระทำการใดก่อนที่จะมีกฎหมายอาญากำหนดความผิดไว้ การกระทำนั้นจึงเป็นการกระทำที่ถูกลงโทษไม่ได้ เพราะความผิดอาญาไม่ย้อนหลังเป็นผลร้ายกับผู้กระทำ (ดูที่บทความ สิทธิของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญ : สิทธิที่จะไม่ถูกลงโทษทางอาญา หากไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ล่วงหน้า)[1]

จากตัวอย่างเดิม ถ้าเกิดมีผู้ชุมนุมไปชุมนุมกีดขวางทางเข้าออกสถานที่ราชการ หลังมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการชุมนุมในที่สาธารณะ พ.ศ. 2558 การกระทำนั้นก็จะเป็นความผิดตามที่กฎหมายบัญญัติ  

กรอบที่สาม ศาลมีคำพิพากษาลงโทษผู้กระทำความผิด   

ในส่วนกรอบที่สามนี้ หากมีผู้ใดกระทำความผิดแล้ว ศาลจะมีคำพิพากษาลงโทษผู้กระทำความผิด ผู้นั้นจะเป็นผู้กระทำความผิดที่จะต้องได้รับโทษตามคำพิพากษา

จากตัวอย่างเดิม เมื่อผู้ชุมนุมถูกฟ้องคดีอาญาด้วยข้อหาชุมนุมกีดขวางทางเข้าออกสถานที่ราชการ หากศาลเห็นว่าการกระทำดังกล่าวเป็นความผิดจริง ศาลก็จะมีคำพิพากษาว่าผู้กระทำมีความผิดและลงโทษผู้กระทำความผิดด้วยโทษทางอาญา

กรอบที่สี่ ประวัติอาชญากรที่บันทึกชื่อและความผิดของผู้กระทำความผิดอาญาไว้

ในกรอบที่สี่นี้  เมื่อมีศาลมีคำพิพากษาว่าผู้กระทำมีความผิดและถูกลงโทษทางอาญา ผู้นั้นจะถูกบันทึกในประวัติอาชญากร (criminal record) เพื่อเตือนสังคม ซึ่งในเรื่องทะเบียนประวัติอาชญากรของไทยได้มีการแก้ไขที่ดีขึ้นใน พ.ศ. 2566 โดยทะเบียนประวัติอาชญากรจะถูกบันทึกและเปิดเผยต่อสาธารณชนได้เมื่อมีคำพิพากษาถึงที่สุดลงโทษผู้กระทำความผิดแล้วเท่านั้น แต่ถ้ายังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุด แม้ผู้ต้องหาหรือจำเลยจะถูกพิมพ์ลายนิ้วมือ แต่ข้อมูลของผู้ต้องหาหรือจำเลยนั้นจะยังคงอยู่ในทะเบียนประวัติผู้ต้องหาที่ยังไม่เปิดเผยต่อสาธารณชน[2]

ในกรณีตามตัวอย่าง หากศาลพิพากษาลงโทษผู้ชุมนุมด้วยโทษจำคุกเกินกว่า 1 เดือน ในข้อหากีดขวางทางเข้าออกสถานที่ราชการ โดยไม่รอการลงโทษแล้ว สำนักงานตำรวจแห่งชาติก็จะย้ายชื่อจากทะเบียนประวัติผู้ต้องหาไปอยู่ในทะเบียนประวัติอาชญากร[3]

3

ผลของกฎหมายนิรโทษกรรม

ในขณะที่กฎหมายยกเลิกความผิดจะกระทบทั้งสี่กรอบ ตัวอย่างเช่น การยกเลิกความผิดฐานทำแท้งในอายุครรภ์ไม่เกิน 12 สัปดาห์ เมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2564 (ดูที่บทความ มองหลายมุมกฎหมายทำแท้งฉบับใหม่) และกฎหมายล้างมลทินจะมีผลกระทบเพียงกรอบที่สี่ คือ ลบประวัติอาชญากร ซึ่งในประเทศไทย การล้างมลทินยังมีผลจำกัดอยู่ กล่าวคือ เมื่อมีกฎหมายล้างมลทินแล้วต้องรอให้เวลาผ่านไปห้าปีก่อนจึงจะถูกคัดแยกหรือถอนชื่อออกจากทะเบียนประวัติอาชญากรได้[4] แต่กฎหมายนิรโทษกรรมนั้นจะมีผลกระทบต่อกรอบที่สอง กรอบที่สาม และกรอบที่สี่ของกฎหมายอาญา

พระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. 2569 เป็นกฎหมายนิรโทษกรรม ซึ่งได้กำหนดให้การกระทำไม่เป็นความผิดอีกต่อไป ซึ่งมุ่งเป้าไปที่กรอบที่สองของกฎหมายอาญา เมื่อพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุขมีผลใช้บังคับแล้วเมื่อ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2569 นับตั้งแต่วันดังกล่าว ผู้ได้รับประโยชน์จากกฎหมายสร้างเสริมสังคมสันติสุขจะได้รับประโยชน์ทันที คือ การกระทำนั้นจะไม่เป็นความผิดอาญาอีก หากคดีใดยังไม่ได้ฟ้องศาล พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการจะต้องยุติคดีทันที[5] หากคดีอยู่ในระหว่างการพิจารณาในศาล ศาลก็จะต้องจำหน่ายคดีทันทีเช่นกัน[6] ซึ่งสอดคล้องกับประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 39(7) ที่บัญญัติว่า ‘สิทธินำคดีอาญามาฟ้องระงับ’ (หมายถึงคดีอาญายุติทันที) เมื่อมีกฎหมายยกเว้นโทษ[7] และสอดคล้องกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1209/2564 ที่วินิจฉัยว่า “เมื่อจำเลยเคยทำผิดฐานสนับสนุนให้ผู้อื่นเปิดโรงแรมโดยไม่ขออนุญาต ต่อมามีประกาศให้ผู้ฝ่าฝืนกฎหมายไปแจ้งเจ้าหน้าที่และแก้ไขความปลอดภัยของโรงแรมและมีการแก้ไขให้เกิดความปลอดภัยเรียบร้อยแล้ว ศาลฎีกาเห็นว่า เป็นกรณีกฎหมายที่บัญญัติในภายหลังยกเว้นโทษให้ผู้กระทำความผิด สิทธินำคดีอาญามาฟ้องของโจทก์จึงระงับไปตาม ป.วิ.อ. มาตรา 39 (7)”

นอกจากนี้ กฎหมายนิรโทษกรรมยังมีผลไปถึงกรอบที่สามด้วย คือ กระทบไปถึงคำพิพากษาลงโทษผู้กระทำความผิด ดังนั้น หากผู้กระทำความผิดที่ได้รับโทษอยู่ตามคำพิพากษา และความผิดที่รับโทษอยู่นั้นเป็นความผิดที่ได้รับการนิรโทษกรรมแล้ว กรมราชทัณฑ์ก็ต้องปล่อยตัวผู้นั้นทันที[8] โดยไม่ต้องรอคำวินิจฉัยใดอีก

ท้ายสุด กฎหมายนิรโทษกรรมยังมีผลไปถึงกรอบที่สี่ คือ เรื่องทะเบียนประวัติอาชญากร เพราะกฎหมายนิรโทษกรรมกำหนดให้ลบชื่อผู้กระทำความผิดที่ได้รับการนิรโทษกรรมออกจากทะเบียนประวัติอาชญากรอีกด้วย[9]

4

กรณีผู้กระทำความผิดหลายฐาน บางฐานได้รับการนิรโทษกรรม บางฐานไม่ได้รับการนิรโทษกรรม

ในกรณีที่ผู้กระทำความผิดที่กระทำความผิดหลายฐาน บางฐานความผิดอยู่ในกลุ่มความผิดที่ได้รับการนิรโทษกรรม แต่บางฐานความผิดไม่อยู่ในกลุ่มความผิดที่ได้รับการนิรโทษกรรม ผู้กระทำความผิดจะได้รับประโยชน์จากกฎหมายนิรโทษกรรมเฉพาะความผิดที่อยู่ในกลุ่มความผิดที่ได้รับนิรโทษกรรมเท่านั้น และเมื่อเป็นเช่นนั้น พนักงานสอบสวน พนักงานอัยการ และศาลยังคงดำเนินคดีกับผู้กระทำด้วยฐานความผิดอื่นที่ไม่ได้อยู่ในกลุ่มที่ได้รับการนิรโทษกรรมได้ รวมทั้งกรมราชทัณฑ์ก็ยังคงต้องขังผู้กระทำความผิดอยู่ เพราะผู้กระทำความผิดยังต้องรับโทษในฐานความผิดที่ไม่ได้อยู่ในกลุ่มที่ได้รับการนิรโทษกรรม

การตัดสินใจว่าจะต้องดำเนินคดีกับผู้ใดต่อไป หรือจะต้องยุติการดำเนินคดีทั้งหมดกับผู้นั้น น่าจะเป็นเรื่องที่หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมสามารถดำเนินการได้ทันทีเมื่อพระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. 2569 มีผลใช้บังคับ ถ้าหน่วยงานไม่แน่ใจก็อาจใช้กลไกภายในหน่วยงานหารือผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานของตนได้ เพื่อแยกแยะว่าฐานความผิดใดที่อยู่ในข่ายที่ได้รับประโยชน์จากการนิรโทษกรรม ซึ่งความจริงแล้ว พระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. 2569 ก็เขียนฐานความผิดที่เข้าข่ายและไม่เข้าข่ายการนิรโทษกรรมไว้อย่างชัดเจนแล้ว  

อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติสร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. 2569 ได้ตั้ง ‘คณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุข’ ขึ้น หน้าที่ประการแรกของคณะกรรมการดังกล่าว คือ วินิจฉัยชี้ขาดการได้รับการนิรโทษกรรมและการพ้นจากความรับผิดทั้งปวงตามกฎหมายดังกล่าว ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวดูเหมือนจะเป็นคณะกรรมการที่ไม่จำเป็น เพราะหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมที่เป็นผู้รับผิดชอบคดีนั้นอยู่สามารถดำเนินการนิรโทษกรรมได้ทันที โดยไม่ต้องรอการตัดสินใจของคณะกรรมการดังกล่าว ดังนั้น การตั้งคณะกรรมการจึงไม่น่าจะสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 วรรค 3 และพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 มาตรา 5 วรรค 4 ที่เรียกร้องให้มีการตั้งคณะกรรมการในกฎหมาย ‘เฉพาะกรณีที่จำเป็น’ นอกจากนี้ การกำหนดหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดการได้รับการนิรโทษกรรม อาจทำให้ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมเกิดความสงสัยว่า เมื่อกฎหมายนิรโทษกรรมมีผลใช้บังคับแล้ว ยังต้องส่งเรื่องทุกเรื่องให้คณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุข ‘อนุมัติ’ ‘รับรอง’ หรือ ‘รับทราบ’ ในการยุติคดีทุกคดีก่อนหรือไม่ หรือยุติคดีไปได้เลยโดยไม่ต้องหารือได้หรือไม่    

โดยสรุป รัฐสภาเห็นควรที่จะยุติการดำเนินคดีอาญาทางการเมืองบางฐานเพื่อความปรองดองในประเทศโดยการออกกฎหมายนิรโทษกรรม ซึ่งมูลเหตุของการออกกฎหมายนิรโทษกรรมเป็นเรื่องทางการเมืองโดยแท้ ซึ่งเป็นเรื่องของรัฐศาสตร์ ที่สะท้อนผ่านเจตนารมณ์ทางรัฐสภา ในขณะที่ตัวกฎหมายนิรโทษกรรม ซึ่งเป็นเรื่องของนิติศาสตร์ เป็นเพียงเครื่องมือเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ทางการเมือง อันเป็นตัวอย่างหนึ่งของการอยู่ร่วมกันของ ‘นิติศาสตร์’ กับ ‘รัฐศาสตร์’  

กฎหมายนิรโทษกรรม กฎหมายอาญา กระบวนการยุติธรรม การนิรโทษกรรม คดีอาญา ปกป้อง ศรีสนิท พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข

เรื่อง: ปกป้อง ศรีสนิท

อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายอาญาและกระบวนการยุติธรรม