อนุสัญญา UPOV 1991 กลายเป็นประเด็นถกเถียงในสังคม ท่ามกลางการเจรจาเขตการค้าเสรี (FTA) ระหว่างไทยกับสหภาพยุโรป (EU) ซึ่งจัดการเจรจารอบล่าสุดระหว่างวันที่ 28 กันยายน–6 ตุลาคมที่ผ่านมา โดยการเจรจาอนุสัญญา UPOV 1991 ยังเป็นประเด็นที่ยังไม่มีข้อยุติ
ฝ่ายที่สนันสนุนการปรับกฎหมายให้สอดคล้องกับ UPOV 1991 มองว่าจะช่วยยกระดับการคุ้มครองพันธุ์พืช สร้างแรงจูงใจให้เกิดการวิจัยและพัฒนาพันธุ์ใหม่ และสนับสนุนการเจรจาการค้ากับต่างประเทศ
แต่การการถกเถียงประเด็นนี้กันในสังคมเริ่มขยายเป็นวงกว้าง เพราะไม่เพียงแต่เกษตรกรบางส่วนที่ไม่เห็นด้วยกับ UPOV 1991 แต่รวมไปถึงประชาชนที่ทั่วไปก็มีข้อกังวลว่า หากไทยเข้าร่วมอนุสัญญานี้ หลายฝ่ายมองว่าอาจส่งผลกระทบในเรื่องเมล็ดพันธุ์พืช ต้นทุนการผลิตของเกษตรกร จนไปถึงราคาอาหารที่จะส่งสู่ผู้บริโภค
The MATTER พูดคุยกับ วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ เลขาธิการมูลนิธิชีววิถี (BIOTHAI) ถึงข้อถกเถียงเกี่ยวกับอนุสัญญาระหว่างประเทศ UPOV 1991 และเพื่อชวนทุกคนทำความเข้าใจอนุสัญญานี้ไปพร้อมๆ กัน
UPOV 1991 คืออะไร
UPOV ย่อมาจาก International Union for the Protection of New Varieties of Plants หรือสหภาพระหว่างประเทศเพื่อการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ เป็นอนุสัญญาระหว่างประเทศที่ให้สิทธิแก่นักปรับปรุงพันธุ์หรือบริษัทเมล็ดพันธุ์ที่พัฒนาพันธุ์พืชใหม่ โดยผู้ถือสิทธิสามารถควบคุมการใช้ประโยชน์จากพันธุ์นั้นได้ตามระยะเวลาและเงื่อนไขที่กำหนด
UPOV 1978 กำหนดระยะเวลาคุ้มครองขั้นต่ำ 15 ปีสำหรับพืชทั่วไป และ 18 ปีสำหรับเถาองุ่นกับไม้ยืนต้น
ขณะที่ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ของไทยกำหนดอายุความคุ้มครอง 12 ปี สำหรับพืชที่ให้ผลผลิตภายใน 2 ปี, 17 ปี สำหรับพืชที่ให้ผลผลิตหลังจากนั้น และ 27 ปีสำหรับพืชที่ใช้ประโยชน์จากเนื้อไม้
ส่วน UPOV 1991 ขยายระยะเวลาคุ้มครองขั้นต่ำเป็น 20 ปี สำหรับพืชทั่วไป และ 25 ปี สำหรับต้นไม้กับเถาองุ่น พร้อมขยายขอบเขตสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์ให้ครอบคลุมการใช้ประโยชน์จากพันธุ์พืชและวัสดุขยายพันธุ์
ใน UPOV1991 ผู้ถือสิทธิสามารถห้ามผู้อื่นผลิต ขาย นำเข้า หรือส่งออกส่วนขยายพันธุ์ของพันธุ์พืชที่ได้รับความคุ้มครองได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากผู้ทรงสิทธิ อย่างไรก็ตาม UPOV 1991 ไม่ได้ขยายสิทธิเฉพาะเรื่องการจำหน่าย แต่ครอบคลุมกิจกรรมอื่นเกี่ยวกับพันธุ์พืชด้วย ซึ่งเป็นหนึ่งในประเด็นที่ทำให้เกิดข้อกังวลในปัจจุบัน
ปรากฏการณ์ความกังวลเกี่ยวกับ UPOV 1991 ที่เกิดขึ้น
วิฑูรย์ บอกว่าปรากฏการณ์ความกังวลเกี่ยวกับอนุสัญญา UPOV 1991 นั้นเกิดขึ้นในหลายประเทศไม่ใช่แค่ในประเทศไทย อย่างประเทศญี่ปุ่น ในสมัยอดีตนายกรัฐมนตรีชินโซ อาเบะ ขณะนั้นญี่ปุ่นเป็นหนึ่งในประเทศที่เข้าร่วม CPTPP หรือความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก ปรากฏว่าอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรฯ ของญี่ปุ่นก็ลุกขึ้นมาคัดค้านหากญี่ปุ่นจะต้องแก้กฎหมายให้เป็นไปตาม UPOV 1991 และมีดาราชื่อดังหลายคนออกมาแชร์ผ่านโซเชียลมีเดียถึงการคัดค้าน UPOV 1991 เนื่องจากมองว่า ผลกระทบจากการแก้กฎหมายไม่ได้กระทบเฉพาะเกษตรกรเท่านั้น แต่ส่งผลถึง “โต๊ะอาหารของทุกคน”
แม้ญี่ปุ่นจะมีความแข็งแรงในการผลิตพืชและบริษัทผลิตเมล็ดพันธุ์อยู่ในระดับต้น ๆ ของโลกก็ตาม แต่เรื่องนี้อาจจะกระทบโครงการปรับปรุงพันธุ์ระดับท้องถิ่น และเสี่ยงทำให้บริษัทเมล็ดพันธุ์ในประเทศญี่ปุ่นถูกบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ควบรวมได้
สำหรับประเทศไทยที่มีการติดตามประเด็นนี้มาตั้งแต่การร่างกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชปี พ.ศ.2542 วิฑูรย์ มองว่า คนที่มีความกังวลเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงกฎหมายไทยที่มีปัจจุบันเพื่อเข้าร่วมกับ UPOV 1991 ถือว่ามีมากขึ้น ทั้งจากเกษตรกร ประชาชน คนรุ่นใหม่ และนักวิชาการ ส่วนกลุ่มที่สนับสนุนการเข้าร่วมส่วนใหญ่เป็นบริษัทเมล็ดพันธุ์ ธุรกิจปรับปรุงพันธุ์ และหน่วยงานรัฐที่ดูแลและพัฒนาวิจัยเรื่องสายพันธุ์ เช่น กรมวิชาการเกษตร
“ความพยายามแก้กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชมีมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ โดยขณะนั้นเตรียมร่างกฎหมายใหม่ให้สอดคล้องกับ UPOV แต่หลังรับฟังความคิดเห็นและเผชิญเสียงคัดค้านจากประชาชนอย่างกว้างขวาง ก็ถอนร่างออกไป”
จึงไม่แปลกใจที่ปัจจุบันจะเห็นการเคลื่อนไหวของประชาชน ซึ่งวิฑูรย์รู้สึกว่าไปไกลกว่าที่เขาคิด ปัจจุบันนอกจากเครือข่ายภาคประชาชน หรือนักวิชาการที่ติดตามเรื่องนี้โดยเฉพาะ ยังมีเกษตรกรที่ทำสื่อออกมาเองเพื่อบอกถึงผลกระทบจากมุมมองของพวกเขาโดยตรง
“ผมเชื่อว่าคนส่วนใหญ่โดยเฉพาะเกษตรกร และคนที่เข้าใจเรื่องเกษตรกรรม ไม่เห็นด้วยกับเรื่องนี้” วิฑูรย์กล่าว
กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชไทยต่างจาก UPOV 1991 อย่างไร
หากย้อนดู พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 จะเห็นว่าไทยวางกรอบกฎหมายโดยอิง UPOV 1978 และพยายามรักษาสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์กับสิทธิของเกษตรกร เช่น การเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อ รวมถึงการคัดเลือกและขยายพันธุ์พืชในพื้นที่ของตนเอง
ส่วน UPOV 1991 ขยายสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์และเพิ่มความคุ้มครองพันธุ์พืช ซึ่งอาจช่วยจูงใจให้บริษัทเมล็ดพันธุ์และนักปรับปรุงพันธุ์ลงทุนวิจัยมากขึ้น แต่ก็ทำให้เกิดข้อกังวลว่า สิทธิที่เพิ่มขึ้นจะกระทบพื้นที่ที่เกษตรกรเคยมีในการเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อหรือไม่
วิฑูรย์ บอกว่า ปัจจุบันมีความพยายามผลักดันให้แก้กฎหมายไทยให้สอดคล้องกับ UPOV 1991 โดยเฉพาะจากภาคอุตสาหกรรมเมล็ดพันธุ์ ประเด็นที่ต้องพิจารณาจึงอยู่ที่การขยายสิทธิให้ผู้ปรับปรุงพันธุ์ โดยไม่ลดทอนสิทธิของเกษตรกรในการเก็บ คัดเลือก และขยายพันธุ์พืชที่สืบทอดกันมา
ภาคอุตสาหกรรมให้เหตุผลว่า การเข้าร่วม UPOV 1991 จะช่วยให้บริษัทเมล็ดพันธุ์และนักปรับปรุงพันธุ์มีแรงจูงใจลงทุนวิจัยและพัฒนาพันธุ์พืชใหม่ ๆ ที่ตอบโจทย์ความต้องการในปัจจุบัน อีกทั้งอาจดึงดูดให้มีการลงทุนและวิจัยพืชที่ยังไม่จูงใจนักปรับปรุงพันธุ์มากนัก เช่น ข้าว เป็นต้น
อีกคำถามที่เป็นข้อกังวลตอนนี้ หากไทยเข้าร่วม UPOV 1991 จะออกกฎหมายลูกเพื่อกำหนดเงื่อนไขเฉพาะของไทยได้หรือไม่?
วิฑูรย์มองว่าแทบทำไม่ได้ หรือทำได้ก็มีข้อจำกัดมาก เพราะ UPOV 1991 อนุญาตให้เกษตรกรเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อได้เฉพาะเพื่อยังชีพหรือบริโภคในครัวเรือน ไม่ใช่เพื่อการค้า
วิฑูรย์ยังพูดถึงข้อจำกัดอีกว่า UPOV เคยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรว่าไม่ยินยอมให้ยกเว้นพืชเศรษฐกิจหลักอย่างข้าว และหากข้อยกเว้นครอบคลุมเกษตรกรเกิน 5% ก็อาจละเมิดสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์ ขณะที่ชาวนาที่มีที่ดินไม่เกิน 5 ไร่ต่อครัวเรือนในไทยมีเพียง 5–6% จึงอาจทำให้ชาวนาอีกกว่า 90% ไม่ได้รับข้อยกเว้น
ผลกระทบด้านต้นทุนและอุตสาหกรรมเมล็ดพันธุ์
BioThai (มูลนิธิชีววิถี) เคยร่วมกับนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์และนักปรับปรุงพันธุ์ศึกษา ผลกระทบที่อาจเกิดจากการเข้าร่วม UPOV 1991 พบว่า ต้นทุนเมล็ดพันธุ์อาจเพิ่มขึ้น 2–6 เท่า ขึ้นอยู่กับชนิดพืช
การศึกษาประเมินต้นทุนโดยเปรียบเทียบกับประเทศที่เกษตรกรเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อไม่ได้ และกรณีพืชที่เก็บเมล็ดไปปลูกต่อไม่ได้โดยธรรมชาติ เช่น พันธุ์ลูกผสม รวมถึงพิจารณาผลจากการที่เกษตรกรต้องซื้อเมล็ดพันธุ์ใหม่ทุกฤดูเพาะปลูก และแนวโน้มการผูกขาดในอุตสาหกรรม
ผลการศึกษาสอดคล้องกับกรณีของประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งพบว่าต้นทุนเมล็ดพันธุ์เพิ่มขึ้น 4 เท่า หลังเผชิญแรงกดดันในลักษณะเดียวกับไทย ทั้งนี้ตัวเลขดังกล่าวหมายถึงต้นทุนเมล็ดพันธุ์ ไม่ใช่ต้นทุนการผลิตทั้งหมด
วิฑูรย์ชี้ว่า ผลกระทบเรื่องเมล็ดพันธุ์อาจส่งผลให้ราคาเมล็ดพันธุ์เพิ่มขึ้น สำหรับข้าว ปัจจุบันเมล็ดพันธุ์คิดเป็น 10–15% ของต้นทุนทั้งหมด หรือประมาณ 500–700 บาทต่อไร่ หากราคาเมล็ดพันธุ์สูงขึ้น ก็อาจเพิ่มภาระให้เกษตรกรมากขึ้น
และหากรัฐลดบทบาทด้านการวิจัยและเปิดทางให้เอกชนเข้ามามีบทบาทมากขึ้น ตลาดอาจกระจุกตัวอยู่ในมือบริษัทขนาดใหญ่เพียงไม่กี่ราย ในระยะยาวอาจมีผลต่อความมั่นคงทางอาหาร เนื่องจากเข้าไปสู่ระบบกึ่งผูกขาด และราคาที่เคยประเมินไว้อาจเพิ่มมากกว่านี้ก็เป็นได้
หากไทยเข้าร่วม UPOV 1991 ต้องปรับกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชอย่างไร
วิฑูรย์อธิบายว่า หากไทยเข้าร่วม UPOV 1991 ก็ต้องปรับแก้ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ให้สอดคล้องกับอนุสัญญาในหลายประเด็น เช่น สิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์ การเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อ การแบ่งปันผลประโยชน์ และหลักเกณฑ์การคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่
ซึ่งทั้งกฎหมายไทยและ UPOV 1991 กำหนดให้พันธุ์พืชที่จะได้รับความคุ้มครองต้องมีความใหม่ และผ่านเกณฑ์ความแตกต่าง ความสม่ำเสมอ และความคงตัว หรือ DUS (Distinct, Uniform and Stable) และ UPOV 1991 ให้สิทธิแก่ผู้ที่ปรับปรุงพันธุ์ หรือค้นพบพันธุ์แล้วนำมาพัฒนาต่อ โดยการค้นพบเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะได้รับสิทธิ
อย่างไรก็ตาม การผ่านเกณฑ์ DUS เพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอ พันธุ์พืชต้องมีความใหม่ตามหลักเกณฑ์ของ UPOV ด้วย วิฑูรย์จึงกังวลว่า หากนำพันธุ์จากธรรมชาติหรือพันธุ์ที่ชุมชนดูแลรักษามาคัดเลือกและพัฒนาจนได้พันธุ์ใหม่ที่ผ่านเงื่อนไขทั้งหมด ก็อาจมีผู้ยื่นขอรับความคุ้มครองพันธุ์นั้นได้
อีกข้อกังวลคือ ในบางกรณี สิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์พืชอาจไม่ได้จำกัดอยู่แค่เมล็ดพันธุ์หรือส่วนขยายพันธุ์ แต่อาจครอบคลุมไปถึงผลผลิตที่เก็บเกี่ยวได้ด้วย หากผลผลิตนั้นเกิดจากการใช้ส่วนขยายพันธุ์ของพันธุ์พืชที่ได้รับความคุ้มครองโดยไม่ได้รับอนุญาต และผู้ถือสิทธิยังไม่มีโอกาสที่จะใช้สิทธิกับส่วนขยายพันธุ์นั้นก่อน ทั้งนี้ ต้องพิจารณาตามเงื่อนไขและข้อยกเว้นของ UPOV 1991 ด้วย สิทธิดังกล่าวจึงไม่ได้ครอบคลุมผลผลิตทุกกรณีโดยอัตโนมัติ
ส่วนเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์ UPOV 1991 ไม่ได้กำหนดให้ต้องขออนุญาตใช้พันธุ์พืชพื้นเมืองหรือพันธุ์พืชป่าและทำข้อตกลงแบ่งปันผลประโยชน์ไว้โดยตรง ขณะที่มาตรา 52 ของ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 กำหนดให้ผู้ที่เก็บ จัดหา หรือรวบรวมพันธุ์พืชพื้นเมืองทั่วไปหรือพันธุ์พืชป่าเพื่อปรับปรุงพันธุ์ ศึกษา ทดลอง หรือวิจัยเพื่อประโยชน์ทางการค้า ต้องได้รับอนุญาตและทำข้อตกลงแบ่งปันผลประโยชน์ โดยเงินตามข้อตกลงจะนำส่งกองทุนคุ้มครองพันธุ์พืช
อนาคตเกษตรไทยและความมั่นคงทางอาหาร
“ผมไม่เคยเห็นมาก่อนที่คนจะตื่นตัวมากขนาดนี้ จากการที่ติดตามเรื่องนี้มาอย่างใกล้ชิด”
วิฑูรย์ทิ้งท้ายว่า ประเด็น UPOV 1991 สำคัญกว่าที่หลายคนคิด เพราะอาจส่งผลต่อประชาชนและระบบการผลิต ตลอดจนกระทบจุดแข็งของไทยอย่างความหลากหลายทางชีวภาพและวัฒนธรรมอาหาร ซึ่งเป็นรากฐานที่เปิดโอกาสให้เกษตรกรรายย่อยพัฒนาสายพันธุ์และรักษาความหลากหลายไว้
หากเปลี่ยนจากวิถีเกษตรแบบดั้งเดิมไปสู่ระบบที่อุตสาหกรรมที่ผูกขาดมากขึ้น ก็อาจทำให้เกิดพันธุ์พืชอีกแบบหนึ่ง และส่งผลต่อเกษตรกรรายย่อยมากกว่าแค่เรื่องต้นทุนการผลิตสูงขึ้น อีกทั้งอาจลดทอนพื้นที่ในการกำหนดนโยบายของรัฐ และกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารของคนทั้งประเทศ
นี่เป็นเพียงส่วนหนึ่งเกี่ยวกับอนุสัญญาระหว่างประเทศ UPOV 1991 ที่ชวนให้เราหันมามองความเปลี่ยนแปลงในภาคการเกษตรไทยให้มากขึ้น สะท้อนว่าภาคการเกษตรเป็นฟันเฟืองสำคัญที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศมาอย่างยาวนาน หลายคนจึงแสดงความเห็นกันในหลากหลายมุม ทั้งที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย
แม้จะยังไม่แน่ชัด หรือยังไม่มีข้อสุปออกมา แต่ UPOV 1991 ก็กลายเป็นเรื่องที่สังคมอาจไม่ปล่อยผ่านไป เมื่ออาหารบนโต๊ะของเราคือส่วนหนึ่งที่มาจากผลผลิตของเกษตรกร การตื่นตัวในเรื่องนี้จึงอาจไม่ใช่แค่เรื่องของภาคการเกษตร แต่อาจเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตของเราทุกคนด้วย
แหล่งอ้างอิง: UPOV: คำถามที่พบบ่อยเรื่องสิทธิในพันธุ์พืช, UPOV: ข้อยกเว้นสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์, พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 จากกรมวิชาการเกษตร
Photographer: Channarong Aueudomchote (IG: kwonjoeyong)You might also like
